(11)参见张荣顺主编：《中华人民共和国民法总则解读》，中国法制出版社2017年版，第31页。
有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。因此，包括行政法在内的所有强行性法律规范都是评价民事法律行为的尺度。
王利明教授认为，(1)法律法规规定违反该规定，将导致合同无效或者不成立的，为当然的效力性规定。所以，人们应该把公共秩序限制在这一范围。(13)有学者进行了非常有意义的分类，即三分法。否则，就不应影响私法意义上的合同之效力。韩世远：《合同法总论》，法律出版社2018年版，第196-198页。
第三，以新法优于旧法、上位法优于下位法适用为由，主张《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第15条规定优于《合同法》《探矿权采矿权转让管理办法》，而且《物权法》第15条的法律除外条款非指行政法规。③[奥]恩特斯·A.克莱默：《法律方法论》，周万里译，法律出版社2019年版，第59页。不仅宪定国家机构的组织法如此设计，地方政府在为街道办事处进行立法时，也采用了这一思路。
分工也意味着资源的分散、专业的壁垒和组织结构的障碍。[60]参见刘茂林：《全面深化公安改革背景下警察权配置问题思考》，《中国法律评论》2018年第3期。[45]与属性论的行政概念相比，执行是从效果上来判断，而不是从行为是抽象行为还是具体行为来判断，因此下位法对上位法的实施也是执行的方式之一。以美国为代表的西方宪法根据权力分工结果来创设国家机构，权力分工的方式则是按照立法、行政、司法的三分法，权力制约则依赖于三大权力分支的相互制衡。
属性论、职能论和过程论是权力分工的三种基本方式，我国国家机构之间的权力分工综合使用了这三种权力分工方式。（3）通过一定的权力混合，设计出权力制约权力的手段，从而达到权力制衡的效果。
国家职能的开放性决定了国家机构体系的开放性和国家权力类型的开放性。职能论是国家机构体系建构最为主要的方式，过程论的三分法作为社会主义国家的权力制约方式，也被广泛运用于我国权力配置之中。《宪法》123条规定各级监察委员会是国家监察机关，《监察法》4条明确规定监察委员会依法独立行使监察权。执行和行政都属于不确定法律概念，都可以做广义和狭义的解释，因此国务院的权力范围很难从机构性质上界分清楚。
其他国家机关由人民代表大会产生并对人民代表大会负责，但全国人民代表大会不同于英国的议会，全国人民代表大会与由它产生的其他国家机关一样，都在宪法之下，其权力都是宪定权力，而不是制宪权力。文章来源：《法商研究》2020年第2期。因此，当我们说国务院行使行政权时，实际上仅仅是用行政权来指代《宪法》89条列举的国务院的职权，而不能基于行政权概念本身来界定国务院的权力范围。[15]有刑事诉讼法学者已经意识到这一点。
实际上，民主集中制和合理分工处理的是两个不同层面的问题，前者运用于国家机构体系的组建和运行，后者运用于各个国家机构之间的权力配置。[63]参见朱孝清：《司法职权配置的目标和原则》，《法制与社会发展》2016年第2期。
例如，《中华人民共和国宪法》第85条规定国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，第140条规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。[14]参见［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2015年版，第67页。
之所以如此，根本原因在于我国宪法将国家机构的创设与权力分工相对脱钩，并不以权力分工作为机构创设的依据。只不过，分权原则并不只是一项权力分工原则，而是一项囊括多个子原则、多项价值目标和多种工作原理的总原则。美国学者弗莱厄蒂认为，建国之父们支持分权是为了实现数个取得广泛同意的目标，分权不过是实现制衡、责任制和效能的手段。例如，如果按照属性论的权力分工方式将军事职能分离为军事立法权、军事行政权和军事司法权，分别由不同的部门掌握，非但不能产生效率，反而可能制约军事职能的正常履行。至于新创设机构的性质及其职权范围，则不能够从民主集中制原则中推演出来，而是取决于政治决策者对该机构的职能定位。从政治学视角来看，国家职能可以分为内部的统治和管理职能，以及外部的保卫和交往职能。
参见门中敬：《立法和行政概念的宪法解释》，《政法论坛》2019年第5期。2002年中国共产党的十六大报告针对政府机构改革问题使用了决策、执行、监督[46]的说法，有学者将其应用于行政体制改革，把行政权分为决策权、执行权和监督权，这就是所谓的行政三分制。
[34]马克思用人民的代表机关至上否定了资产阶级的三权分立，但此处所言分工并非必须针对当时巴黎内战的特定情形，并不否定分工的普遍意义。[38]在这种基于职能的权力分工方式之下，国家机构体系及其权力类型都是开放性的，国家可以根据现实需要创设新的国家机构和权力类型。
[56]《宪法》中虽然有监察权、检察权和审判权的概念，但这也是对监察机关、检察机关和审判机关具体职权的统称，并不意味着监察机关的每一项职权都是监察权性质、检察机关的每一项职权都是检察权性质、审判机关的每一项职权都是审判权性质。它们就是立法权、执行权和司法权……这三种权力可以和实践的三段论中的三个命题作对比：那主要的作为大前提，规定意志的普遍法则。
[43] 立法、执行与监督的三分法对我国的宪法学说和宪法文本产生了深远影响。[15]正是借助于法治原则和法律规范体系，所有国家机关相互之间构成一种分权结构。马克思在《法兰西内战》中指出：公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。2018年，为了建立集中统一、权威高效的反腐体制，党和国家把原本处于国务院之下的行政监察职能和原属于检察院的反贪反渎职能合并起来，并通过宪法修正案的方式确认了监察委员会在人民代表大会体制中的地位，使得监察权作为一种与其他五种国家权力相并列的权力类型。
在破除自由主义分权理论教条之后，社会主义国家从实践中发展出自己的职能分工逻辑。1918年《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》将国家职能划分为立法和管理两大部分，按照议行合一的原则，全俄苏维埃代表大会及全俄苏维埃中央执行委员会是最高立法和管理机关，中央执行委员会之下的人民委员会也承担一定的立法职能。
陈淳文：《行政保留之比较研究——以半总统制之行政命令权为中心》，台湾《中研院法学期刊》2012年第10期。例如，1999年《北京市街道办事处工作规定》第一章为总则交代立法目的，第二章为组织机构，第三章为工作职责，第四章为工作职权，这同样遵循了职能定位—机构性质—具体职能（职责）—权力（或权限）的立法体例。
[17]参见廖元豪：《论我国宪法上之行政保留——以行政、立法两权关系为中心》，台湾《东吴大学法律学报》2000年第1期。在巴黎公社和苏维埃革命期间，社会主义革命政权采取议行合一体制，既没有分权也没有分工。
然而，在思考权力配置问题时，既有研究或多或少地陷入西方分权体制的思维框架，将机构创设和权力分工捆绑在一起，将国家机构之间的关系等同于不同权力类型之间的关系。[24]See Peter E. Quint, The Separation of Powers Under Nixon: Reflections on Constitutional Liberties and the Rule of Law, 1981 Duke Law Review, 1—70(1981). [25]See Martin S. Flaherty, The Most Dangerous Branch, 105 The Yale Law Journal, 1810（1996）. [26]参见［美］布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第8页。但1954年《宪法》将军事权降格为行政权的一部分，从而与《1936年苏联宪法》的四权分工结构近乎一致。因此，分析我国国家机构之间的权力分工必须将机构创设和职权范围这两个层次区别开来。
我们可以根据时代发展需要和所需达到的改革目的，在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家（宪法）权力表达出来。[26]其他学者如凯斯·桑斯坦和彼得·施特劳斯均认为分权的主要功能包括自由和效率。
康德用逻辑三段论来论证这种三分法的周延性：每个国家包含三种权力，人民的普遍联合意志，在一种政治的‘三合体中人格化。[48]《胡锦涛文选》（第2卷），人民出版社2016年版，第638页。
《宪法》85条规定国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，但宪法中并没有出现行政权的概念，更没有规定行政权专属于国家行政机关。[22]康德的解释是一种事后的理论化阐释，实际上正如英国宪法学家詹宁斯觉察到的那样，这种三分法的产生并不是源于逻辑而是源于经验。